2022.01.06

多吃口飯救台灣！每個人都該注意糧食自給率下降隱含的糧食危機！

你應該要知道的食事

台灣加入世界貿易組織後，飲食習慣逐漸改變，使得台灣在農業政策上也做出相對調整，然而台灣綜合糧食自給率逐年呈現下降，農地流失、糧食安全與問題成為政府、大眾該關注的議題。

撰文＝徐世榮（政治大學地政學系教授）、廖麗敏、蔡宜錚

一直以來台灣人的飲食熱量來源，除油脂類外，以穀類中之稻米與小麥為最大宗。而近幾十年來，由於受到過去美援及戰後中國移入人口的影響，使得國人的飲食習慣在潛移默化之下，受到改變；再加上自由化貿易後，糧食之選擇性增添許多，使得米飯不再是唯一可以填飽肚子之選擇，麵食、餅皮類食物亦逐漸由點心成為主食之一。

然而此轉變，造成台灣對於小麥、大豆、玉米等穀類作物需求量大增，不僅於農業政策上將種植玉米等作物視為輔導轉作項目，更透過國際貿易的方式大量進口小麥、大豆等，導致台灣除稻米外，其餘穀類大量依賴國外進口。

加入WTO、休耕政策 影響糧食自給率的重要因素

由1984年至2011年，台灣綜合糧食自給率趨勢圖中可看出整體綜合糧食自給率呈現下降趨勢，尤其以連續休耕政策施行，與台灣加入世界貿易組織（World Trade Organization,簡稱WTO）後之時期為最主要時刻，糧食自給率由1984年之56.1%，下降至2005年為最低點的30.2%。而其中造成綜合糧食自給率偏低原因，在於穀類之糧食自給率不到30%，其中小麥之自給率幾乎為零，因此縱使台灣稻米之自給率仍維持於90%以上，整體之糧食自給率仍然嚴重偏低。

糧食自給率：指國內消費之糧食（包括食用及非食用）中，由國內生產供應之比率。分為以價格加權衡量或以熱量加權衡量。「價格加權衡量」，指各產品生產量與其價格之乘積總和，與國內各產品消費量與其價格之乘積總和相比；「熱量加權」，指各產品生產量與各產品每百公克所含熱量之乘積總和，與國內各產品消費量與各產品每百公克所含熱量之乘積總和相比。

然而台灣稻米自給率亦受到WTO與休耕政策之影響，自2002年的109.6%降至2010年的91.9%，降幅達16%。台灣目前綜合糧食自給率，雖因小麥、大豆等穀物仰賴進口而偏低，但是因休耕政策所導致種稻面積下降亦連帶使得台灣稻米自給率下降。

1984－2011年台灣綜合糧食自給率趨勢圖，資料來源自行政院農業委員會農業統計資料。（圖片來源：巨流出版提供）

休耕政策一體兩面，隱藏著糧食危機問題

政府為計算當安全存量不足時，應將多少面積之休耕田地復耕，成立糧食安全專案小組以進行作業，就其計算結果而言，因台灣稻米生產週期平均約4個月，因此適量之安全庫存，應足以因應一般緊急狀況，如持續發生緊急情況，則可採取調整國內糧食生產面積等措施，將目前每年二期約22萬公頃休耕田，恢復種稻，以增加稻米產量穩定糧食供應。

然而，因休耕政策實施已有一段時間，而休耕地平時之維護管理是否得當，此將影響其復耕能力，以及先前提及休耕政策，導致務農人口流失等，都可能影響政府該策略能否成功之關鍵所在。即休耕地欲復耕，得視該休耕地之管理維護，與耕作人力配合而定，並非規劃好配套措施就一定得以施行。

因此，長期休耕政策，縱使短暫減緩台灣加入WTO後對農業所造成之衝擊，然而卻於糧食存量上產生了負面影響。而世界上農業生產大國若受氣候變遷之影響而產生糧荒，對外因而減少輸出時，這必將對台灣糧食消費造成嚴重衝擊。因此，農業及農地於穩定糧食安全之功能非常的重要，可否仰賴國際貿易，甚或應改變相關做法來取得，不僅考驗著政府之因應對策，亦是對於台灣農業依附於自由化貿易的一大挑戰。以上所述，皆表示台灣的糧食安全及食安風險皆出現了相當大的危機，大多國人似已經意識到問題的嚴重性，但是卻又好像不願意認真面對，這讓人相當的擔憂。

糧食安全、危機之解決根源，正視農地流失問題

如何減少農地質量的流失？最為重要的乃是國家發展的思維與路徑必須予以改變，進行典範的轉移（paradigm shift）。政府不應該繼續死守著經濟掛帥及犧牲農地與環境的掠奪式成長模式，而是必須採取以農業多功能體制為主軸的永續發展典範。畢竟農業對社會產出了許多重要的貢獻，惟這些貢獻長久以來都被嚴重忽視，並且無法完全呈現於農民的所得當中，這是亟需迅速予以改正之處。這也就是老生常談的「生產、生活，及生態」三生價值，而它也已經成為台灣農業及農地政策的主軸，但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得及保險裡，這直接造成了農村的凋敝及農地的流失。

再者，這也涉及了計畫行政程序體系的扭曲，過往在經濟掛帥的目標下，往往將工業生產的問題轉變為土地區位的問題，由此來降低資本積累的成本。這使得目的事業主管機關所提的興辦事業計畫凌駕於土地使用計畫之上，造成土地使用計畫失去了它的相對自主性。又未來在國土計畫體系底下，地方政府將會擁有比過往更大及更多的權力。由於土地是重要的資產與資源，土地政策治理的良窳會直接與資本積累與永續發展有關，因此地方政治及土地政策的治理將會是關鍵，而公民社會在未來也會扮演著非常重要的角色。

總而言之，台灣農村的窳漏敗壞及農地的流失並不是自然現象的產物，相反的，它是根源於狹隘的意識型態及長久以來公共政策的嚴重偏差。它也是政府有意圖作為下的結果。這對於台灣廣大的農村地區是很不公平的，這個問題亟需予以正視，並由上述所提之思維模式及策略來予以回應與解決。由此更創造出一個永續的農業生產環境與適宜的鄉村生活環境，而我們的糧食安全及食安風險由此也比較有解決的可能性。

內容來源＝《面對台灣風險社會：分析與策略》，巨流出版
參考資料
▶《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》，商周出版，彭明輝（2011）






資料來源：https://www.foodnext.net/news/newstrack/paper/5593384971